Mercosur, Unasur y Parlasur: repensando el rol de las instituciones internacionales en América Latina
En el último tiempo, se le ha dado especial importancia a las instituciones en la política: su centralidad, alcance y también sus desafíos. Sin embargo, muchas veces se las piensa como soluciones de coyuntura a problemas mucho más profundos, sin atender al potencial que éstas tienen para el mañana, a la hora de resolver problemas que afectan de lleno a la región latinoamericana como la pobreza estructural, la cooperación Estado – mercado y el progreso social.
La clave a la hora de pensar las instituciones es comprender su naturaleza: la de orientar el accionar de los diferentes agentes sociales, eficientizando el uso de recursos y maximizando el bienestar social. Si trasladamos éste espíritu a la arena internacional, comprenderemos que existen ámbitos de acción en los cuales, un correcto planteo institucional, puede redundar en grandes mejoras sociales para nuestra región.
Ya hemos hablado anteriormente de la importancia del crecimiento y el desarrollo económico: ahora analicemos cómo, por intermedio de estas estructuras, podemos llegar a ese estadio. Abordemos a fondo la problemática institucional, su naturaleza y puntos fuertes, así como algunos ejemplos ya instalados en América Latina, y otros, aún por explorar.
¿Por qué las instituciones?
Existen muchas formas de entender las instituciones. Algunas se adaptan más a algunos temas, mientras que otras privilegian el contexto de aplicación, más que el propósito. Pero su verdadera naturaleza es algo universal. Como decía el Premio Nobel Douglass North “En América Latina existen numerosas instituciones que promueven el desarrollo económico, pero también otras cuantas que lo limitan”. Esto tiene que ver con el carácter de aplicación de las mismas. Impulsar la creación de instituciones sin ningún propósito más que el del “corte de cinta” no tiene sentido. Es necesario que la existencia de estas estructuras responda a un objetivo claro. En éste sentido, el economista estadounidense vuelve a iluminarnos: “las instituciones existen para crear los incentivos que determinan el desempeño de una región a largo plazo”.
En América Latina existen numerosas instituciones que promueven el desarrollo económico, pero también otras cuantas que lo limitan
Douglass North, Premio Nobel de Economía
En este sentido, un buen planteo institucional tiene dos condimentos: una estructura de incentivos acorde, por un lado, y un conjunto de reglas de juego, por otro, que facilitan la puesta en práctica de políticas y proyectos públicos y privados. La diferencia entre quienes crean instituciones sólidas y quienes no es radical, tanto así que North recuerda que el caso del espectacular desarrollo de China, hoy superpotencia global señalando que “los chinos vienen desarrollando estructuras y reglas de juego formales e informales desde hace más de quinientos años”.
Comentamos que, dos de los principales roles de las instituciones son, la creación de incentivos y el dictar las reglas de juego en una o varias sociedades. Esto es claro. Vayamos más allá.
Gran parte de los desafíos de nuestra región en cuanto al desarrollo pasa por la coordinación de esfuerzos públicos y privados con el fin de mejorar el bienestar de las naciones latinoamericanas. En repetidas ocasiones, se asume que una perspectiva más estatista anule la preeminencia del mercado, o viceversa. Esto no es “gratis”. De hecho, Latinoamérica viene pagando grandes costos por pasar constantemente de un extremo del péndulo al otro.
Esto genera grandes problemas, no solamente para las burocracias, sino también para las empresas y los ciudadanos en general. Douglass North nos muestra como instituciones bien establecidas, se encargan de mitigar estos efectos adversos, a través del trabajo mancomunado de Estado, mercado y sociedad civil. Esto se logra aprovechando la experticia de cada agente en su respectiva área, de modo que las políticas diseñadas sean lo más beneficiosas posibles.
Habiendo expuesto las verdaderas bases de instituciones sólidas y con sentido de pertenencia, veamos ahora algunos ejemplos que ya funcionan en América Latina, y cómo repensando algunos de sus roles se podría mejorar drásticamente al situación de nuestra región.
Mercosur, Unasur y Parlasur: tres ejemplos de potencial institucionalista
Tanto Mercosur, como Unasur y el Parlasur, representan ejemplos de cómo un sistema institucional puede gestarse de manera “ideal” pero nunca ofrecer soluciones claras y de coyuntura a temas estructurales, como la pobreza. Describamos cada uno de manera breve.
Mercosur es la abreviación de Mercado Común del Sur, una forma de Unión Aduanera que se creó a principios de los años ’90 con el Tratado de Asunción, el cual conformaba un acuerdo comercial entre Argentina y Brasil, a los que poco después se sumaron Uruguay y Paraguay. La idea que subyacía con el Mercosur era de hecho acertada: acelerar el comercio entre países con un alto grado de ajuste y convergencia entre sus mercados.
Sin embargo, el proyecto comenzó a tornarse gris cuando se pasó de un enfoque comercialista y creador de negocios, a uno restrictivo y que encorsetaba el desarrollo comercial de sus socios con otros países. Mercosur falló a la hora de interpretar la dirección aperturista que fue marcando al mundo durante los últimos veinte años. Esto terminó dejando un virtual vacío de sentido en el organismo, que hoy se percibe incluso como un lastre, por parte de algunos de sus socios.
Unasur corrió una suerte similar, aunque más dramática. La organización se desintegró rápidamente cuando quedó en claro que su propósito era más propagandístico que práctico. Esto fue un problema porque, nuevamente, Unasur nació como una idea interesante. No solo se limitaba al ámbito comercial, sino que se extendía para abarcar otras esferas, como la de Defensa, Investigación y Desarrollo Tecnológico, la Infraestructura y la Energía. Muchas de estas áreas incluso podrían haberse aprovechado para la articulación público-privada, que discutíamos más arriba. La oportunidad se volvió trunca y terminó desmoronándose.
La historia del Parlasur es la más trágica. Modelado a la par del Parlamento Europeo, el Parlasur podría haber sido una gran oportunidad para sancionar con fuerza de ley aspectos regulatorios que catapulten desarrollos conjuntos, empujando el desarrollo de la región. Lamentablemente, es poco más que un organismo accesorio de debate, relegado a comparación de sus equivalentes nacionales, que se limita a un carácter consultivo.
Al recordar éstas tres experiencias, cabe destacar un aspecto señalado por North: detrás de cualquier institución que se cree, debe existir un interés en su continuidad. Es decir, resulta inútil desarrollar instituciones que luego terminen siendo descartadas por su inaptitud. Para evitar esto, es necesario que cada una de estas estructuras tenga un rol definido y que efectivamente pueda llevar a cabo. Cuando contrastamos éstos aspectos con los tres casos antes exhibidos, es evidente que no han cumplido ninguna de éstas condiciones.
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¿Hacia dónde van las instituciones en la región?
Efectivamente, lo que necesita América Latina es repensar sus instituciones para el desarrollo y los desafíos del s. XXI. La dificultad se presenta a la hora de operativizar esto. La institución necesaria para el desarrollo latinoamericano se sintetiza en la teoría de North: aquella que garantice sólidas reglas de juego, que permite cortar con las asimetrías de información y que garantice las formas democráticas.
En éste sentido, tanto Mercosur, Parlasur y Unasur pueden convertirse en las instituciones que requiere Latinoamérica para el desarrollo. Pero es necesario que las mismas provean información a los agentes, seguridad jurídica y, más que importante, claras ‘reglas de juego’. Deben ser pensadas, no como muestras pasajeras de voluntad política, sino como auténticos medios que faciliten el desarrollo de nuestra región.
Creando éstas condiciones, y a través de las instituciones, es como podemos aspirar a una América Latina más prospera e inclusiva.
